Nouvelles formes d’innovation publique : de la mise en cause du modèle bureaucratique au laboratoire permanent ?
Résumé
Dans de nombreux pays occidentaux, comme par exemple le Danemark, l’Angleterre, la Finlande, le Canada ou la France, émergent depuis le début des années 2000 des pratiques, apparemment alternatives aux réformes managériales que connaissent les administrations. Elles se présentent explicitement comme des innovations et visent à faire évoluer l’administration publique en se réclamant des cultures et des méthodes du design, de l’open source, de l’ethnographie, de l’entrepreneuriat social, etc.
Les formes concrètes que prennent ces actions paraissent multiples et ne ressemblent guère aux pratiques établies des bureaucraties publiques : « immersion » de plusieurs semaines sur des territoires ; projets collectifs associant designers, fonctionnaires, usagers, chercheurs en sciences sociales et créatifs ; « prototypage rapide» de nouveaux services publics ; expositions mobilisant des procédés artistes ; utilisation massive de supports inhabituels dans l’administration (photo, vidéo, posters, blog…), etc. Même dans un contexte où l’innovation semble devenue un nouvel impératif pour les organisations publiques (Bason 2013) (Christensen, Baumann, Ruggles et al. 2006)) (Mulgan and Albury 2003; Bason 2010) ces nouvelles formes d’innovation publique (FIP) ne manquent pas d’intriguer.
Problématique de recherche et cadrage théorique
La problématique de recherche choisie pour cette communication vise donc d’abord à s’interroger, -sans préjuger de leurs effets-, sur la nature de ces FIP, en s’intéressant, au-delà des discours tenus par leurs promoteurs, aux méthodes et aux techniques qu’elles mettent en œuvre. A partir de ces analyses, on examinera à la fois les conditions et les conséquences de leur déploiement sur ceux qui en seront nécessairement les acteurs, et les « cibles », à savoir les gestionnaires publics, à différents niveaux. Ce questionnement conduit in fine à une interrogation sur l’émergence d’un nouveau modèle de l’action administrative, dont le creuset pourrait être les formes d’innovation explorées.
Cette problématique s’inscrit dans une lignée de travaux menés, tant par les sciences de gestion que par la sociologie des organisations ou les sciences politiques sur la transformation de l’action publique, ses doctrines, ses méthodes et ses déterminants. Au premier rang de ces « doctrines », figure le New Public Management, dont la pertinence et les résultats sont de plus en plus fréquemment interrogés par nombre de praticiens et de chercheurs (Talbot 2003; Benzerafa, Garcin, Gibert et al. 2011; Pollitt 2013) sans que des alternatives claires soient pour l’instant apparues. A ce titre, il s’agit bien d’explorer, à travers les FIP, des démarches qui se présentent explicitement comme des modèles alternatifs .
La présente communication s’inscrit dans ce programme général, mais n’en explore que certains axes. Elle vise à :
-caractériser la nature de la rupture qu’opèrent ces nouvelles démarches dans leurs techniques et leurs supports, par rapport aux principes qui ont jusqu’ici guidé la modernisation administrative
-s’interroger sur les positions des gestionnaires publics, à différents niveaux, vis-à-vis de ces démarches, pour explorer les conditions de leur acceptation et de leur déploiement
Sur le premier axe, nous constatons, comme d’autres (Djellal and Gallouj 2012), que les travaux consacrés aux modalités d’innovation dans les services publics sont rares, d’autant plus que cette innovation a, jusqu’il y a peu de temps encore, été assez « invisible », car peu institutionnalisée, peu formalisée, plutôt bottom-up. L’approche choisie, partant de l’observation et de l’analyse des techniques et des supports matériels utilisés, s’alimente de différents courants théoriques spécifiques. D’abord, elle se situe dans la lignée des démarches de recherche en gestion, attentives aux pratiques et centrées sur les outils, les dispositifs et leurs effets structurants sur les comportements (Aggeri 2014) dont on peut voir des points communs avec les recherches qui se développent aujourd’hui autour du thème de la matérialité (ref ?). Elle prend appui également sur les travaux de sociologie explorant les artefacts cognitifs et les divers supports matériels permettant de « voir le réel », initiés notamment par B. Latour (Latour and Woolgar 1979). Elle exploite également les travaux cherchant à caractériser les démarches issues du design par rapport à des démarches de conception plus traditionnelles (Mulgan 2012).
Elle s’intéresse par ailleurs à la construction qui est opérée d’un « usager » du service public, supposé co-construire l’innovation publique. Cette assertion est à replacer par rapport à une lignée de travaux portant sur la co-production du service public (Hatchuel and Pallez 1997; Gadrey 2003; Weller 2010), ou sur la place des profanes dans les processus experts (Callon, Lascoumes and Barthe 2001), mais aussi par rapport à des travaux qui ont déconstruit la notion englobante d’usager et qui ont porté leur attention sur les usagers qui ne voulaient pas co-produire (Warin 2006) (Suquet 2011) .
Sur le deuxième axe, il s’agit d’abord, après avoir précisé les différentes figures de gestionnaires publics envisagés, de caractériser des logiques d’acteur avec les cadres fournis par la recherche en gestion et de la sociologie des organisations, mais aussi de s ‘interroger sur les conditions et configurations dans lesquelles un individu, en position de gestionnaire public, peut devenir un « innovateur » (Alter 2002), participer activement à une transformation d’une organisation publique (Bezes 2009) ou du moins accepter un déplacement de ses cadres de travail (Pallez 2001).
Méthodologie et matériau empirique
Cette communication, fondée sur les principes de la méthode qualitative –ou compréhensive- (Dumez 2013), repose essentiellement sur une étude de cas réalisée en 2014, portant sur la « Résidence » organisée par la 27e Région à Cluny, en France pour le compte du Secrétariat général à la Modernisation de l’Action Publique (SGMAP). La 27è Région, association créée en 2008, qui se définit comme le laboratoire de transformation publique des Régions de France, et qui met particulièrement l’accent sur l’utilisation de méthodes et de compétences inspirées du design, de l’innovation sociale et de l’open-source est en effet un des acteurs pionniers en France des démarches type FIP caractérisées plus haut.
Ce projet, avait pour thème « L’administration au coin de ma rue ». Il s’agissait de s’emparer, avec les méthodes de La 27e région, de la problématique de la proximité des services publics, en particulier dans le champ social, avec tous les acteurs impliqués par le thème (administrations, organismes sociaux, collectivités, usagers), sur un petit territoire, celui de Cluny, en Bourgogne.
Nos données qualitatives (verbatims, comptes-rendus de réunions, photos, vidéos…) sont donc issues principalement de trois sources :
-l’observation participante effectuée par deux chercheurs au sein de la « Résidence » de Cluny : nous avons participé, pendant plus de six jours, aux travaux de la Résidence en janvier et en mars 2014 ; cette observation a été complétée par la consultation du blog de la Résidence pour les périodes antérieures, où nous n’étions pas présents
-des entretiens complémentaires (une dizaine d’entretiens réalisés en 2014) avec les acteurs de La 27e région, les designers et sociologues qui y sont liés, les fonctionnaires du SGMAP en charge des programmes d’innovation;
-un travail sur les archives des projets antérieurs menés par la 27e Région
Pour étayer l’étude de cas de la Résidence de Cluny, cette communication s’appuiera également, de manière plus légère, sur la connaissance documentaire que nous avons pu acquérir d’autres structures à l’étranger, menant des démarches de type FIP : par exemple, le Nesta (Londres) & le MindLab (Danemark) (http://www.mind-lab.dk )
Résumé de l’analyse et résultats
Nous poserons l’hypothèse qu’au-delà de la variété des configurations prises par les démarches de modernisation depuis trente ans (Bezes 2009), un certain nombre de principes sous-jacents sont restés inchangés, peut-être parce qu’ils rentrent en résonance avec les valeurs héritées du siècle des Lumières : en particulier, les principes d’universalité, de rationalité, de neutralité politique. Plus récemment, l’attention renouvelée portée par le NPM à la qualité du service et à la satisfaction d’un usager souvent assimilé à un « client » conduit à introduire un quatrième « principe » aux démarches de modernisation les plus récentes : une conception de l’usager comme individu « marketisable », c’est-à dire modélisable par des démarches rationnelles fondées sur une connaissance de ses caractéristiques propres et de pratiques possibles à objectiver.
Or, les Formes d’Innovation Publique (FIP), à l’émergence desquelles nous assistons depuis une dizaine d’années, nous semblent prendre à revers ces quatre principes. En effet, comme nous le verrons sur la Résidence que nous avons analysée comme cas empirique, les FIP mettent en avant des postures d’intervention et des modes d’appréhension du réel, qui semblent s’opposer aux principes canoniques :
-au désir d’universalité se substitue un souci d’ancrage local, d’attention aux singularités, nullement tourné vers la généralisation ;
-la primauté de la rationalité est remplacée, dans les méthodes d’intervention et d’interprétation, par la mise en exergue du ressenti, du subjectif, de « l’expérience sensible », mais aussi du bricolage, et de l’improvisation ;
-une forme d’esprit militant, mais aussi, plus globalement, une vision politique, sont revendiquées, à l’opposé d’une neutralité politique ;
-enfin, l’usager n’est plus vu comme cet individu « modélisable », objet de marketing public, au contraire il s’agit d’aller au-devant des « vraies gens » et de leur vécu.
Ces nouveaux principes peuvent-ils être adoptés sans questionnement par le gestionnaire public qui, par exemple, « est tenu de respecter des procédures rigides qui garantissent les principes d’égalité entre les citoyens… » (Djellal and Gallouj 2012) ? Pour analyser plus précisément les changements induits par l’émergence des FIP, nous identifions quatre figures de gestionnaires impactés par les principes et méthodes des FIP, et chercherons à comprendre d’abord, pour chaque groupe, comment leurs positions institutionnelles, leurs pratiques, leur identité sont mises en cause par les FIP:
-pour les agents de proximité : leur professionnalité et leur protection juridique
-pour les managers et cadres supérieurs : leurs pratiques de management en termes de pilotage par la performance et d’évaluation
-pour les « experts » : leur légitimité vis-à-vis des « profanes »
-pour les pilotes de la modernisation (les animateurs de la diffusion de ces pratiques) : leurs doctrines de conduite du changement et leurs modalités de conviction du politique
En conclusion, nous nous demanderons si la transformation de l’action publique qui est induite par les nouvelles formes d’innovation publique ne relève pas d’un nouveau modèle de fonctionnement des organisations publiques : entre la règle, qui caractérise la bureaucratie wébérienne, la performance, censée guidée les administrations saisies par le NPM, et l’innovation, qui serait le mot d’ordre d’un modèle du « laboratoire permanent», les organisations publiques ne sont-elles pas en train d’élaborer progressivement un modèle hybride, qui emprunterait à chacun de ces trois idéaux-types plutôt que d’en ostraciser l’un ou l’autre ?